5策略美国一口气再“退群”66个：特朗普“弃子”都有哪些？

从《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）到联合国贸易和发展会议，再到国际可再生能源署（IRENA），特朗普政府的“退群”范围进一步扩大。

当地时间1月7日，美国总统特朗普签署行政命令，宣布退出66个国际机构，其中包括31个联合国实体及35个非联合国组织。特朗普还通过总统备忘录，指示各联邦机构停止参与相关活动并终止向这些组织提供资金支持。

美国国务卿鲁比奥在一份声明中阐述了此举的理由：“特朗普政府认定这些机构在其职能范围内存在冗余、管理不善、不必要、浪费、运作不当等问题，或被那些推进自身议程、与我们利益相悖的相关方操控，甚至对我国的主权、自由与总体繁荣构成威胁。”

对此，中国外交部发言人毛宁在1月8日的例行记者会上回应称，美国“退群”已经不是什么新闻，事实上国际组织和多边机构存在的意义就在于不代表任何一个国家的私利，而是维护成员国的共同利益。正是因为如此，以联合国为核心的国际体系，80多年来维护了世界的和平与稳定，促进了经济社会发展，保障了各国的平等权益。

她称，当前国际形势再次证明，多边体系有效运行，才能防止“丛林法则”蔓延，才能让国际秩序不被“强权即真理、武力即正义”主导，这是当前大多数国家，特别是小国弱国最需要的。无论形势如何变化，中国将始终坚持多边主义，支持联合国在国际事务中发挥核心作用，同国际社会一道推动构建更加公正合理的全球治理体系。

中国社会科学院美国研究所研究员王玮此前接受第一财经记者采访时表示，本届美国政府从根本上对多边体制持怀疑态度。在他看来，“美国向来把国际机制视为利己工具，合则用，不合则弃。”

这“66个组织”都有谁

根据白宫与美国国务院发布的清单，它们主要分为两大类：31个联合国相关实体与35个非联合国组织。

1月3日，美国总统特朗普在佛罗里达州海湖庄园举行发布会。新华社

其中备受瞩目的是《联合国气候变化框架公约》，该公约被普遍视为全球气候治理的“基石”，也是2015年《巴黎气候协定》的母约。美国由此成为首个退出UNFCCC的国家。此外，气候与环境类组织还包括政府间气候变化专门委员会（IPCC）、国际可再生能源署、国际太阳能联盟以及国际自然保护联盟（IUCN）等。

与经济相关的机构涉及联合国贸发会议（UNCTAD），联合国经济和社会事务部，联合国经济及社会理事会，国际贸易中心，矿业、矿产、金属和可持续发展政府间论坛，国际能源论坛（IEF）以及国际棉花咨询委员会等。

与国际社会援助及文明相关的组织则有联合国人口基金（UNFPA）、联合国妇女署、联合国人居署、联合国文明联盟以及非洲人后裔问题永久论坛等。政治与安全类机构包括联合国民主基金、国际民主和选举协助研究所、全球反恐论坛以及泛美地理与历史研究所等。

白宫在说明中表示，美国政府决定退出的这些实体多数在推行“激进的气候政策、全球治理以及与美国主权和经济利益相冲突的意识形态项目”。此举被描述为对国际政府间组织、公约和条约进行全面审查的一部分。

白宫进一步表示，退出行动将终止美国纳税人对那些“将全球主义议程置于美国优先事项之上”，或“效率低下、未能以最优方式运用美国纳税人资金履行使命”的组织的资助与参与。

但另一方面，美国政府2026财年预算请求中明确包含了向国际原子能机构、国际民用航空组织、国际电信联盟、国际海事组织、北约以及北约议会大会提供资金的计划。换言之，这些组织被认定为对美国利益至关重要。特朗普政府官员也表示，未来将把纳税人的资金重点投向那些能在国际竞争中扩大美国影响力的联合国倡议。

“大规模退群”并非心血来潮

此次“大规模退群”并非突然之举。特朗普政府对国际组织与多边机构的态度一贯冷淡。在其第一任期内，美国已相继退出《巴黎协定》、跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、联合国教科文组织（UNESCO）、联合国人权理事会（UNHRC）以及世界卫生组织（WHO）。

2025年2月，特朗普签署了一项行政命令，要求对美国所属或提供资助的所有国际组织和多边条约进行审查，以确定哪些“违背美国利益”，并就美国是否应退出提出建议。在发布最新“退群”声明后，美国国务院称，对更多国际组织与条约的审查仍在进行中。

王玮分析称，本届美国政府对多边体系的破坏行为具有明显的延续性，任内已出现一系列“退群”举措。尤其是在去年5月，美国曾集中发起一波退出行动，包括再次退出《巴黎协定》、WHO及UNHRC等，很大程度上意在迎合国内政治情绪。

王玮称，美国向来把国际机制视为利己工具，“合则用，不合则弃”。美国把“私欲不能全逞、私利不得尽张”，说成国际机制的严重缺陷，并以此为由退出国际合作进程，是对国际机制“退出程序”的滥用。

美国退役中将、特朗普政府乌克兰和俄罗斯事务特使凯洛格（Keith Kellogg）近日在华盛顿的一次活动中也这样形容特朗普的外交风格：“特朗普总统以一种极具交易性的方式处理外交和接触，并在国际事务中以经济作为基础和驱动力。”

鲁比奥在声明中明确表示，许多多边机构已沦为“脱离国家利益、由进步意识形态主导的工具”。特朗普政府认为，国际组织通过诸如气候公约等“软法”约束了美国的国内政策，这实质上是对美国主权的侵蚀。鲁比奥强调：“继续向这些机构输送美国人民的血汗与财富，却几乎一无所获，这已不可接受。”

破坏国际秩序

王玮还表示，美国的“退群”行为即便在程序上符合规定，也严重背离了国际社会的主流价值。这不仅会干扰相关国际机制的正常运行，还可能产生不良的示范效应，促使其他国家效仿美国的做法，进而加剧相关领域的全球治理困境。

从财务角度看，美国是诸多多边机构的核心出资国。在本届特朗普政府大规模“退群”之前，以2023财政年度为例，美国企业协会的一份研究显示，美国向国际组织支付了超过160亿美元的资金，其中约四分之三流向了联合国及其下属机构。根据联合国行政首长理事会的数据，2023年美国对联合国系统的捐款占所有政府捐助方捐款总额的近28%。美国为世界粮食计划署、国际移民组织以及联合国难民事务高级专员公署提供了超过这些机构捐款总额40%的资金。

因此，美国的撤资很大程度上将导致国际公共服务运转受阻甚至陷入停摆。例如，在世卫组织2024-25双年度预算中，美方资金占评定会费的22%（2.61亿美元），占自愿捐款的14%以上（近7.28亿美元）。美国资金的缺失，将危及WHO的关键卫生项目，并导致未来的应急响应规模被迫收缩或推迟。同时，退出WHO对美国来说也是一笔“亏本买卖”。这意味着美国将失去获取关键且准确的流行病学数据和疾病信息的渠道，包括基因组测序、疾病监测以及用于制造疫苗的流感病毒样本。

此外，美国在联合国教科文组织的法定会费分摊比例为22%。其退出将导致世界遗产委员会（WHC）在监测濒危遗产名录时所能获得的技术支持资金大幅缩减。同时，识字项目（Literacy）与非洲教育援助（Africa Priority）等领域也将受到严重冲击，因为这些项目长期高度依赖大国的捐助支持。

美国的此类行为也对国际秩序的稳定构成威胁。耶鲁大学布雷迪-约翰逊大战略项目联席主任布伦纳斯（Michael Brenes）在一篇评论中称，这种交易主义的外交思维往往阻碍区域合作。他写道：“事实上，在当今世界，若缺乏任何国际秩序，即使是不完美的秩序，也会对全球稳定构成严峻挑战。一个建立在国家间一次性交易基础上的国际体系，将难以形成长远而宏大的战略思维，而这种思维恰恰是防止十九世纪的剥削、帝国主义和暴力以原貌或更恶劣的形式卷土重来的必要保障。”

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